中国式走出去｜ 中国对外援助依照的是哪些法规？
http://image.thepaper.cn/www/image/4/191/189.jpg《对外援助管理办法（试行）》可为下一阶段推动中国外援的法治进程提供可以摸着过河的石头。 CFP 资料图2014年12月15日，商务部发布的《对外援助管理办法（试行）》开始实施， 这是中国在对外援助管理方面颁布的第一个综合性的部门规章。 作为对外援助的主管部门，商务部以部门法令的形式对对外援助的管理、实施和监督等方面作了具体规定。在十八届四中全会提出“全面推进依法治国”后不到一个月的时间里，商务部此举显然具有深远意义。
援外改革早已酝酿
2014年10月20-23日，十八届四中全会召开，会议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，法治被确立为社会主义核心价值观之一。
一个月后，2014年11月28-29日，中央外事工作会议召开，习近平主席在讲话中专门提到对外援助，指示“要切实落实好正确义利观，做好对外援助工作，真正做到弘义融利”。
2014年12月15日，商务部《对外援助管理办法（试行）》开始实施。
其实，商务部发布《对外援助管理办法（试行）》并非临时起意、应景之作，援外改革也非始于2014年。从商务部对外援助司官网上能够看到其2012年的工作总结，其中有这么一段：“积极推进《对外援助管理条例》立法进程，广泛开展国内外调研。全年共制订和修订24个制度文件。”
可见，商务部主导的中国对外援助改革早已进行，对外援助法制建设也一直是援外工作者和研究人员关注的课题。
2014年3月，商务部正式启动全面深化对外援助管理体制改革的工作，围绕对外援助的管理、实施、监督等方面进行了一系列深化改革，以致2014年被称为对外援助的“改革年”。
这一年4月，《对外援助管理办法（征求意见稿）》在商务部网站发布，经过半年多的征求意见和修改，11月15日正式发布，12月15日起正式施行。7月，继2011年第一版《中国的对外援助》白皮书发表后，国务院新闻办公室发布第二版对外援助白皮书《中国的对外援助（2014）》，引起国内外相关人士高度关注。
并非所有援助国都有专门援外法律
商务部对外援助司法规处李小瑞在其文章《对外援助的国际法律规范分析》中提到，由于各国情况千差万别，对外援助与一定时期的国家战略紧密相关，援助理念和方式有很大差异，因此很难在对外援助领域达成原则性共识，缺乏类似《维也纳外交关系公约》、《联合国海洋法公约》的具有普遍指导意义的公约。
目前对外援助领域的国际条约主要包括三类：一是从事对外援助的国际组织（如联合国及其专门机构、经济合作与发展组织、欧盟、亚洲开发银行等）的基本文件；二是以构建援助体系为内容的多边条约；三是规定具体援助资金和项目的双边经济技术协定或换文。
至于各个国家在对外援助领域的国内规制，根据中国社会科学院“对外援助规制体系国际比较研究”课题的研究成果《国际对外援助法律制度研究》，目前国际上不是所有的援助国或地区都有专门的对外援助法，有的国家更多地使用政策对援助行为进行规范。
在经济合作与发展组织的发展援助委员会（OECD/DAC）成员国和地区中，过半数的国家和地区，如美国、英国、加拿大、韩国、西班牙及我国台湾地区等，有专门的对外援助基本法，有略多于2/3的国家有高级别政策声明。
中国外援法规主要基础是商务部文件
中国对外援助目前尚无统一的法律或行政法规。
1950年，中国向朝鲜和越南提供物资援助，拉开中国对外援助的序幕。
1964年，周恩来访问非洲十国期间，宣布了以平等互利、不附带条件为核心的对外经济技术援助八项原则，确立了中国开展对外援助的基本方针。1983年，中国提出同非洲国家进行经济技术合作应遵循“平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展”四项原则，进一步发展了“平等互利原则”。2011年，国务院新闻办公室发布《中国的对外援助》白皮书，其中“对外援助政策”一节详细阐述了中国对外援助政策的基本内容。
上述基本原则和政策，是中国开展对外援助的纲领性、原则性精神，从确立到现在几十年的时间，经受住了历史和现实的考验，虽然不是法律、法规，却是从事对外援助工作必须遵守的首要准则。
中国对外援助的法规体系，目前主要是商务部关于对外援助的相关文件，这些规章制度和规范性文件存在诸多局限和问题。
首先，以部令形式颁布，法律层级低，在与其他领域立法存在冲突时，按《立法法》规定，必须予以变更或撤销；
其次，内容多集中于实施主体资质和具体项目管理，如成套项目、物资项目、志愿者项目、财务管理、优惠贷款等，缺乏综合性立法，更没有“大援外”视角的顶层立法设计；
再者，商务部依据部门规章、规范性文件和合同对援外项目进行管理，设定了警告和罚款(3万元人民币以下）两种行政处罚，对于受到行政处罚的援外成套项目实施企业，自处罚生效之日起1-6年内不得承担援外项目或参与有关成套项目实施任务的投议标，处罚手段和力度有限。此外，虽然商务部还设立了“资质管理”和“黑名单”制度，但由于不对外公开，缺乏威慑力，制约主管部门职能的发挥。
应尽快出台《对外援助法》
构建对外援助领域的法制体系，是中国对外援助自2000年以来规模迅速扩大后的现实需求，也是对外援助改革的重中之重。
我国对外援助的主管部门是商务部，实际参与涉及财政部、外交部、农业部、科技部、教育部、文化部等众多部门以及地方和企业，虽然中国政府为提高援助效率和有效性，于2008年设立了“对外援助部际联系机制”，2011年升级为“对外援助部际协调机制”，但如果既没有对外援助的相关法律，主管部门又非独立的专门机构，某一个部委颁布的部门法令很难协调参与其中的其他部门和机构。
细看《对外援助管理办法（试行）》不难发现，其阐述重点仍集中在成套项目，同时对中国对外援助的定义、援助对象、基本原则、主管部门职权、资金类型、援助方式、立项程序、项目管理、人员管理、法律责任等进行了基础性的解释和规范，覆盖广泛，言简意赅，属于框架性质的文件。
与其说《对外援助管理办法（试行）》是具体的“管理办法”，是近几年中国对外援助反思与改革的集中体现，将其视为“类法律”可能更加准确。 《对外援助管理办法（试行）》的对外发布，象征意义更大，其以商务部部令形式颁布，虽然并未改变目前中国对外援助上位法长期缺位的局面，但可作为过渡性文件，为下一阶段推动中国对外援助的法治进程提供可以摸着过河的石头。
根据对外援助2011年、2014年两版白皮书，中国2010-2012年3年时间提供的援助金额相当于1950-2009年近60年时间的约1/3，今后，中国对外援助规模还将持续增长。
对外援助在二战后呈现出规模化和制度化的发展趋势，规模化必然要求制度化，制度化了才能进一步扩大规模、提升质量。 为保证援外项目的质量和援外资金的效益，下一步，仍应从全局角度和战略高度加强对外援助法制建设的顶层设计，在《对外援助管理办法（试行）》的基础上尽快出台《对外援助管理条例》/《对外援助法》。
针对发展迅速的领域，如紧急人道主义援助、技术合作和人力资源开发合作、优惠贷款等；针对关系重大的环节，如预算、拨款、审计、采购等，制定具体的专门法规和细则。
从上世纪50年代至今，经过60多年的发展，中国形成了具有中国特色的对外援助模式。美国学者黛博拉·布罗蒂加姆在其1998年出版的著作《中国援助与非洲发展：输出绿色革命》中说：“中国对外援助的历史厚度和经验广度不亚于任何一种成熟的西方援助。”制定对外援助法律体系，可将中国对外援助长期实践中比较成熟的管理体制固定下来，一方面使对外援助有法可依，有据可循，同时加强中国对外援助法治进程与国际对外援助法制进程之间的对话与衔接，主动深入参与国际对外援助规则的制定，逐步推广中国援助经验。
【链接】
中国对外援助的法规体系，目前主要是商务部关于对外援助的相关文件：
2004年7月1日，国家《行政许可法》颁布实施，为规范援外项目实施企业资格管理工作，根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（国务院令第412号令，以下简称“412号令”）的规定，对外援助项目实施企业资格管理成为商务部行政审批的保留项目之一。
以“412号令”为基础，商务部形成了以企业资质管理为基础的援外管理规制体系，包括部门规章、部门规范性文件和内部规定。
部门规章如：
《对外援助成套项目施工任务实施企业资格认定办法（试行）》（商务部令2004年第9号）；
《对外援助物资项目实施企业资格认定办法》（商务部令2011年第2号）；
《对外援助成套项目管理办法（试行）》（商务部令2008年第18号）等；
规范性文件如：
《对外援助成套项目考察管理规定》、《对外援助成套项目施工管理规定》、《对外援助成套项目勘察设计管理规定》等8个文件（商援发533号）；
内部规定如：
《商务部关于加强援外成套项目人员管理实施备案登记有关工作的通知》（2007年6月5日），《商务部财政部关于印发<对外援助成套项目施工监理取费标准内部暂行规定>的通知》（2008年7月28日）等。
优惠贷款方面，对外贸易经济合作部（现商务部）、财政部、中国人民银行、中国进出口银行联合发出《关于颁布<关于对外提供优惠贷款援助的规定>的通知》（外经贸援发122号）等文件。
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